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【国企改革观象台】:2019年中国国企改革回顾 - 央企的改革与发展

2019年,中央企业在混合所有制改革、兼并重组、国有资本投资及运营等方面取得较大的突破,改革呈现出一些新的特点。

2019年是中国国企改革的攻坚之年。国企改革“1+N”政策体系进一步走向完善,国资监管部门陆续印发多个操作细则类文件,指导更具针对性。2019年“创建世界一流示范企业”试点推出,混改试点和“双百行动”试点规模扩大。

2019年,中央企业在混合所有制改革、兼并重组、国有资本投资及运营等方面取得较大的突破,改革呈现出一些新的特点。央企多个百亿级混改项目落地,新的项目密集推出,高度垄断的电网、铁路等领域混改力度明显加大。央企重组整合热度不减,央企间专业化整合继续保持势头,央企对地方国企的重组和整合掀起高潮。国有资本投资、运营公司获得更多的授权和放权事项,改革路径逐渐清晰。

2019年第四季度,中国共产党十九届四中全会、中央经济工作会议等重磅会议陆续召开。十九届四中全会提出了“增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力”的新要求。中央经济工作会议提出制定国企改革三年行动方案。这将 指导“十三五”收官之年和“十四五”期间国企改革的方向。

一、国企改革政策进一步完善

2015和2016年是国企改革政策的密集出台期。十八届三中全会后,中央印发了多个“意见”类文件,对混改、公司治理、国资监管、兼并重组给予方向性、框架性的指导。国企改革政策自2017年开始走向具体化,国务院国资委及其他监管部门陆续印发了相关操作指引和办法,对国企在改革实施中面临的具体问题进行指导。2019年是近三年来出台文件最多的一年,涉及工资管理、业绩考核、混改等事项。

2019年以来主要国企改革政策文件

时间

文件名

2019年1月

中央企业工资总额管理办法

2019年3月

中央企业负责人经营业绩考核办法

2019年4月

国务院关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通知

2019年6月

国务院国资委授权放权清单(2019年版)

2019年6月

关于做好中央企业违规经营投资责任追究工作体系建设有关事项的通知

2019年10月

中央企业国有资本经营预算支出执行监督管理暂行办法

2019年11月

中央企业混合所有制改革操作指引

2019年11月

关于进一步做好中央企业控股上市公司股权激励工作有关事项的通知

2019年11月

关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见

2019年11月

国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见

2020年1月

关于中央企业加强参股管理有关事项的通知

2020年1月

关于切实加强金融衍生业务管理有关事项的通知

2020年1月

关于印发《中央企业禁入限制人员信息管理办法(试行)》的通知

2020年2月

关于印发《“双百企业”推行经理层成员任期制和契约化管理操作指引》和 《“双百企业”推行职业经理人制度操作指引》的通知

数据来源:国务院国资委

二、混改和“双百行动”试点规模扩大,新的试点项目推出

十八届三中全会以来,国资委陆续推出了“四项改革试点”、“十项改革试点”、“国有资本投资、运营公司试点”、“双百行动”等多个试点项目。2019年第四批混改试点入围企业160家,较前三期大幅增加。“双百行动”入围企业数量有所增加。2019年国资委推出了“创建世界一流示范企业”和“百户科技型企业深化市场化改革提升自主创新能力专项行动”。

2019年国企改革试点项目

时间

详情

2019年1月

国资委选择10家央企作为创建世界一流示范企业。入围企业为航天科技、中国石油、国家电网、中国三峡集团、国家能源集团、中国移动、中航集团、中国建筑、中国中车集团、中广核。

2019年5月

国资委确定第四批混改试点企业共160家,其中中央企业系统107家,地方企业53家。此前三批试点共50家。

2019年7月

国企改革“双百行动”试点企业扩围,由398家增至444家。

2019年12月

《百户科技型企业深化市场化改革提升自主创新能力专项行动方案》印发,将遴选符合要求企业入围试点改革。

数据来源:普华永道根据公开信息整理

三、混合所有制改革

2019年,央企混改继续稳步推进。存量非上市央企通过产权交易所增资扩股、央企在资本市场IPO和增发融资是三大主流模式。国资委数据显示,2019年全年央企新增混合所有制企业超过1000户,通过资本市场、产权市场引入社会资本超过1500亿元。与此前年份相比,2019年央企混改呈现出几个新的特点:

  1. 混改力度进一步加大,多个百亿级混改项目落地。2015-2018年,中石化销售公司、联通的混改以融资额巨大、战投数量多得到市场高度关注。2019年以来有两个超200亿的非上市央企混改项目签约。在IPO市场,邮储银行、京沪高铁的融资额也均超过300亿元。增发市场也有多个超百亿的重大混改项目落地,包括中信集团重组大冶特钢实现特钢板块整体上市,中粮集团通过借壳中原特钢实现旗下金融板块专业化公司中粮资本上市,国家电网推进置信电气重组实现旗下证券和信托业务上市。
  2. 混改项目密集推出。2015-2018年,央企混改项目多以个案形式推出。2019年有多个批次的混改项目集中推出。2019年10月,274个中央企业混改项目集中亮相“中央企业混合所有制改革项目专场推介会”,拟引入社会资本规模超2000亿元。其中多个项目披露了上市预期。部分央企开始集中推介项目。2019年11月,国家电网在上海联合产权交易所集中推介12个重点混改项目。2019年12月,中国建筑计划对公司所属部分三级子企业进行总规模不超过193亿元的增资扩股。
  3. 部分央企持续混改,股权结构进一步优化。2015-2018年,联通、南航、东航均有混改项目落地。2019年这三家央企继续深化混改。云南联通以“全域委托承包运营”的模式组建了民营控股的运营公司。东航此前已完成物流子公司的混改,上市子公司东方航空引入了达美航空、携程。2019年东方航空又引入吉祥航空、均瑶集团及其子公司上海吉道航,国有企业结构调整基金为战略投资者,集团持股比例进一步降至30%。南航集团上市子公司曾引入美国航空为战略投资者,2019年集团混改实施,引入广州和深圳国有企业为战略投资者。
  4. 央企子公司与领先民营企业设立合资公司成为混改重要操作模式。存量央企的混改项目多集中在传统产业,引入的投资者以国有资本为主。新设子公司则聚焦新兴业务,部分项目央企不再控股。2019年,国家电网和恒大高科技成立了国网恒大智慧能源服务有限公司,聚焦社区智能充电桩建设运营、销售等业务,双方各持50%股权。中海油集团和易信科技合资成立了海油发展易信科技有限公司,易信科技控股51%。

2019年部分非上市央企混改签约项目

央企集团

混改企业

投资者家数

募资金额(亿元)

投资者股权占比

国家电投

青海黄河上游水电开发有限公司

8

242

35%

南航集团

南航集团

3

300

31.3%

招商局

招商局港通发展(深圳)有限公司

1

100

25.9%

招商资本

1

N/A

50%

中盐集团

中盐股份

13

30.6

31.6%

东航集团

东方航空

4

74.59

N/A

中车集团

中车产投

5

34

34.5%

航天科工

湖南航天

4

13

31.7%

国投集团

国投高新

4

55

N/A

南方电网

南网能源公司

4

15.3

34%

国家电网

北京电力交易中心

10

N/A

30%

数据来源:普华永道根据公开信息整理

投资者详情:

  1. 青海黄河上游水电开发有限公司:中国人寿、工银投资、农银投资、国新建信、央企扶贫基金、浙能集团、云能资本、金石投资
  2. 南航集团:广东恒健投资控股、广州市城市建设投资集团、深圳市鹏航股权投资基金
  3. 招商局港通发展:平安资产
  4. 招商资本:普洛斯
  5. 中盐股份:国新央企运营(广州)投资基金、广东省盐业集团、庆化医控股(集团)公司、广西盐业集团、广西钦州金投中盐投资管理、福州经济技术开发区兴睿永瀛股权投资合伙企业、建信(北京)投资基金管理、北京川发投资管理、贵州茅台建信文化娱乐投资管理、海宁鑫鸿一号股权投资合伙企业、山西太钢投资、广东温氏投资、石羊农业控股集团。
  6. 东方航空:吉祥航空、均瑶集团、上海吉道航及中国国有企业结构调整基金
  7. 中车产投:株洲市国有资产投资控股集团有限公司、中国国新资产管理有限公司、上海奉新智能制造发展有限公司、上海国盛(集团)有限公司、工融金投一号(天津)股权投资合伙企业
  8. 湖南航天:中国国有资本风险投资基金、国改双百发展基金、江苏疌泉航天工融债转股投资基金和农银金融资产投资有限公司
  9. 国投高新:华侨城资本、工银投资、农银投资与国企改革“双百行动”发展基金
  10. 南网能源:绿色能源混改股权投资基金(广州)合伙企业、特变电工、广州智光电气股份、广东省广业绿色基金管理有限公司
  11. 北京电力交易中心:华能集团、大唐集团、华电集团、国家电力投资集团、长江三峡集团、国家能源投资集团、中国核能电力股份、中国石化集团资产经营管理、国投电力控股、华润电力投资

 

中央国有企业IPO

首发上市是重要的混改途径。2019年A股共有201只新股上市,融资总额为2533亿元。其中央企为9家,融资额639亿元。2019年共有5家中央国有企业在香港上市,融资额170亿港元。

2019年以来A股上市中央国有企业

代码

名称

上市日期

上市板

募资总额(亿元)

省份

实控人

601658.SH

邮储银行

2019-12-10

主板

327.14

北京

中国邮政集团

601816.SH

京沪高铁

2020-01-16

主板

306.74

北京

国家铁路集团

003816.SZ

中国广核

2019-08-26

中小企业板

125.74

广东

国务院国资委

688009.SH

中国通号

2019-07-22

科创板

105.30

北京

国务院国资委

688396.SH

华润微

2020-02-27

科创板

43.13

江苏

国务院国资委

600968.SH

海油发展

2019-06-26

主板

38.05

北京

中国海洋石油集团

601236.SH

红塔证券

2019-07-05

主板

12.59

云南

中国烟草总公司

601698.SH

中国卫通

2019-06-28

主板

10.88

北京

航天科技集团

688128.SH

中国电研

2019-11-05

科创板

9.40

广东

国务院国资委

300788.SZ

中信出版

2019-07-05

创业板

7.06

北京

中信集团

300797.SZ

钢研纳克

2019-11-01

创业板

2.79

北京

国务院国资委

数据来源:Wind。统计日期为2019年1月1日至2020年2月27日

 

2019年香港上市中央国有企业

代码

名称

上市日期

募资总额(亿港元)

省份

实控人

6806.HK

申万宏源

2019-04-26

90.90

新疆

中投/汇金

6049.HK

保利物业

2019-12-19

46.80

广东

国务院国资委

3877.HK

中国船舶租赁

2019-06-17

20.56

上海

中国船舶工业集团

6055.HK

中烟香港

2019-06-12

9.35

香港

中国烟草总公司

1857.HK

中国光大水务

2019-05-08

3.11

广东

财政部/汇金

数据来源:Wind。

上市央企增发

Wind数据显示,2019年A股市场共有237起增发实施案,共募资6590亿元。其中中央企业实施39起,共融资1652亿元,其中有1294亿元为资产注入,货币融资为358亿元。

2019年部分上市央企增发实施

代码

名称

发行日期

募资金额(亿元)

000708.SZ

中信特钢

2019-08-23

231.79

002423.SZ

中粮资本

2019-01-07

195.24

000958.SZ

东方能源

2019-12-20

151.12

000031.SZ

大悦城

2019-02-02

144.47

601600.SH

中国铝业

2019-02-18

127.13

601390.SH

中国中铁

2019-09-10

116.55

601919.SH

中远海控

2019-01-14

77.24

600115.SH

东方航空

2019-08-26

74.59

600579.SH

克劳斯

2019-04-18

63.03

600764.SH

中国海防

2019-11-21

59.40

四、重组与整合

2019年央企重组整合延续此前势头。截止2019年底,央企数量下降为96家。2019年,中船集团与中船重工合并成立中国船舶集团,中丝并入保利集团。央企的重组整合还呈现出如下特点。

央企间专业化整合持续发力。继此前央企在煤炭、移动通信铁塔等领域陆续进行专业化整合后,2019年央企在海工装备、煤电资源和石油天然气管网领域取得突破。海工装备整合涉及7家央企,煤电资源整合涉及5家央企。国家石油天然气管网集团的成立则是三大石油天然气央企间的超大规模专业化整合案例。

央企整合地方国企掀起高潮。Wind数据显示,2018年底以来,共有8家A股上市公司的公司属性由“地方国有企业”变更为“中央国有企业”,涉及基础设施、金属、机械制造等上游领域。但央企整合地方国企并非一帆风顺,云南锡业与中国五矿在股权层面的合作已经终止。

2019年底召开的中央企业负责人会议透露,重复投资、同质化竞争问题突出领域的重组整合有望提速,装备制造、化工产业、海工装备、海外油气资产等专业化整合及煤电资源区域整合将成未来的看点。

2019年以来央企间重组与整合

时间

事件

2019年4月

北京国海海工资产管理有限公司成立,定位为央企海工装备资产管理平台。中国诚通、中国海油各持有25%股份。中交建、中国船舶工业、招商局、中船重工和中远海运各持有10%。

2019年7月

保利集团与中丝集团重组,中丝集团无偿划转进入保利集团。

2019年11月

中船集团与中船重工联合重组为中国船舶集团。

2019年12月

国家石油天然气管网集团有限公司挂牌组建。中国石油天然气集团、中国石油化工集团、中国海洋石油持股比例分别为40%、30%、30%。

2019年12月

中央企业煤电资源区域整合试点启动。中国华能、中国大唐、中国华电、国家电投和国家能源集团牵头对首批5个试点区域甘肃、陕西、新疆、青海、宁夏进行煤电资源整合。

2020年1月

中化集团与中国化工集团农业资产合并,注入中国化工集团旗下所属先正达集团股份有限公司。

数据来源:普华永道根据公开信息整理

 

央地重组

时间

详情

相关上市公司

2018年底-2019年初

云冶集团与中铝集团重组。云南国资委将云冶集团51%股权无偿划转至中铝集团全资子公司中国铜业。

云铝股份、驰宏锌锗

2019年5月

中国华润通过增资,持有江中集团51%股权

江中药业

2019年5月

安徽省国资委将马钢集团51%股权无偿划转至中国宝武

马钢股份

2019年9月

招商局集团整合辽宁港口,通过增资、股权划转等形式合计持有辽宁港口集团51%股权。

营口港、大连港

2019年12月

海南省国资委将港航控股45%股权无偿划转至中远海运全资子公司

海峡股份

2019年12月

中国通用技术集团重整沈机集团

沈机股份

数据来源:普华永道根据公开信息整理

五、国有资本投资、运营公司改革

政策脉络渐清

改组组建国有资本投资、运营公司是新一轮国企改革的重要抓手,有助于进一步打造专业平台开展资本运作,促进国有资本合理流动,提高国有资本配置和运营效率。

自十八届三中全会提出这一重要改革命题后,政策体系不断完善。2015年印发的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》以及《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》对此均有概述。

2018年国务院印发了《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》,阐述了两类公司的功能定位、组建方式、授权机制、治理模式及运行模式,试点的实施步骤和配套政策等。

政策在2019年进一步细化。国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》。国资委发布《国务院国资委授权放权清单(2019年版》。两个政策明确了国资委对国有资本投资、运营公司的授权内容。两类公司在战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等领域获得了更多的授权和放权事项。

试点企业改革模式纷呈

2014年至2018年,国务院国资委分三批确定了21家央企为国有资本投资、运营公司试点企业。其中投资公司19家,运营公司2家。

从宏观视角看,国资监管部门在两类公司改组组建、投资运营模式、授权范围、作用发挥等方面积累了初步的经验。从微观角度看,试点企业的改革是一次全方位、综合性的改革,结合了企业所处的行业、市场环境以及自身的发展战略。试点企业对此前的一些改革有所承继,也结合新的政策融入了创新的内容。改革方案中既包括混改、重组整合等资本运作,也包括公司治理、管控架构、激励体系等现代企业制度方面的建设。与其他改革试点项目多从二级和三级子公司开始不同,两类公司的改革是自上而下的改革。

2019年11月,华润试点方案获批。公开信息显示,国资委要求华润努力建设成为“世界一流的综合性投资公司”。华润的初步改革思路包括业务结构优化、业务智能科技化等,也涵盖战略管控、组织建设、公司治理、混改、激励机制、内部授权管理、考核评价体系等。航空工业集团的改革也包括总部改革、战略规划和梳理、授权改革、企业行权能力建设、监督体系改革等。

试点央企子公司在多个领域的改革也被视作集团打造国有资本、投资公司的重要举措。招商局子公司招商蛇口与招商局漳州重组以及招商公路板块整体上市均拉升了集团的资产证券化率水平,这是衡量国有资本投资公司资本运作能力的重要指标。华润集团子公司华润怡宝、太平洋咖啡推进混改,华润微电子、东阿阿胶也入围国资委“双百行动”综合改革试点,助力了集团国有资本投资领域的改革。2019年中粮资本借壳上市,成为集团又一家上市的专业化子公司。中粮集团是首批国有资本投资公司试点企业,其打造的“集团总部资本层—专业化公司资产层—生产单位执行层”三级架构已成为国有资本投资公司的样板。

中国诚通和中国国新是国有资本运营公司试点企业。近年来,诚通实现了从国有资产经营公司到资本运营公司的转型,从接收国资委资产经营项目到主动开展股权运作,国有资本实现了流动。诚通的“精干总部—专业运营平台—参股企业”运作模式也成为国有资本运营公司借鉴的样本。诚通发起成立的中国国有企业结构调整基金参与了中国联通、中粮资本等多个央企的混改,部分股权投资完成了减持,资本运营走向成熟。中国国新发起成立了中国国有资本风险投资基金,专注于科创企业的投资,陆续投资了寒武纪科技、旷视科技等公司。

国资委曾透露,未来央企将分为产业集团、国有资本投资公司、国有资本运营公司三类,将有更多的央企进入国有资本投资、运营公司试点,两类公司有望获得更多的授权和放权事项。两类公司的改组和组建方式也将有所创新。目前主要是改组现有央企集团,而新组建的方式或更具创新性和挑战。在授权模式上,目前的试点是国有资产监管机构授权模式,即国资委对央企进行授权。未来或将出现政府直接授权模式,选择由财政部履行国有资产监管职责的央企进入试点将是下一阶段考虑的方向。

六、未来可期

十八届三中全会以来,央企沿着混改、兼并重组、国有资本投资运营及现代企业制度建设等改革主线,积累了丰富的改革经验。随着政策进一步完善、国资委授权和放权力度的加大以及试点企业改革成效的逐步显现,未来央企的改革有望全面铺开,改革的内生动力将更足,市场的力量也将发挥更大的作用。

十九届四中全会提出了“增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力”的新要求。与此前相比,新增了对创新力和抗风险能力的要求。2019年底国资委召开了中央企业负责人会议,提出2020年起央企经营业绩考核将新增“营收利润率”和“研发经费投入强度”两个指标,体现了对央企主业竞争力和创新能力的新要求。2020年央企重点工作中有“八个着力”,其中之一为“着力增强企业技术创新能力”。以降杠杆减负债为重点任务“着力防范化解重大风险”也是2020年央企重点工作之一,体现了四中全会对“抗风险能力”的新要求。

“八个着力”中还包括“着力提升国企改革综合成效”,要求央企在现代企业制度、推进混合所有制改革、建立市场化经营机制、剥离办社会职能和解决历史遗留问题、推进改革示范工程上实现突破。“着力打造世界一流企业”则要求央企全面对标找准短板差距,健全体系,提升管理能力,深化创建培育世界一流企业。

“十四五”期间的国企改革方向将进一步明晰。2019年底召开的中央经济工作会议提出制定实施国企改革三年行动方案,提升国资国企改革综合成效。要加快国资国企改革,推动国有资本布局优化调整。国资委透露将牵头编制“十四五”全国国有资本布局与结构战略性调整规划、组织编制中央企业总体规划。

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陈静

中国国企业务主管合伙人 , 普华永道中国

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