Skip to content Skip to footer
搜寻

加载搜寻结果

【国企改革观象台】:中央企业混合所有制改革回顾

十八届三中全会以来,国企改革进入到了深化改革的新阶段。2015年8月,中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》,这是新时期指导和推进国企改革的纲领性文件。此后,超过20个国企改革配套文件陆续出台,国企改革“1+N”政策体系逐步完善。

混合所有制改革(下称“混改”)是新一轮国企改革的重中之重。国务院国资委对混改寄予厚望,称之为国企改革的“重要突破口”。从宏观层面看,在供给侧结构性改革进入深水区的大背景下,政府希望通过混改解决国企市场主体地位不明确、国有经济布局过宽、效率低下等问题,进一步放大国有资本的功能,提升国资运营的效率,进而推动国有资本做强做优做大,培育具有全球竞争力的世界一流企业。从微观角度看,政府希望通过混改,国有企业能够建立权责对等、有效制衡、协调运转的公司法人治理结构,完善市场化的激励约束机制,推动产业链、价值链关键业务重组整合,提质增效、转型升级、全面提高劳动生产率,成为真正的市场主体。

十八届三中全会以来,央企混改稳步推进。中央已陆续推出四批混改试点,超过200家央企和地方国企入围。试点之外的企业也表现积极。目前,已有多家央企完成混改,中国石化销售公司和中国联通的混改引资体量巨大,引发了资本市场和媒体的高度关注。

中央对混合所有制经济的认识逐步深化

混合所有制经济并非新生事物。1993年党的十四届三中全会提到了“财产混合所有的经济单位”,1997年,“混合所有制经济”一词首次出现在中央文件中。此后中央对混合所有制经济的认识逐步深化,十八届三中全会首次把混合所有制经济提升到“基本经济制度的重要实现形式”这一新高度。

中央对混合所有制经济的认识逐步深化

十四届三中全会

(1993年)

坚持以公有制为主体、多种经济成份共同发展的方针。在积极促进国有经济和集体经济发展的同时,鼓励个体、私营、外资经济发展,并依法加强管理。

随着产权的流动和重组,财产混合所有的经济单位越来越多,将会形成新的财产所有结构。

十五大

(1997年)

公有制经济不仅包括国有经济和集体经济,还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。

公有制的主体地位主要体现在:公有资产在社会总资产中占优势;国有经济控制国民经济命脉,对经济发展起主导作用。

十五届四中全会

(1999年)

积极探索公有制的多种有效实现形式。国有资本通过股份制可以吸引和组织更多的社会资本,放大国有资本的功能,提高国有经济的控制力、影响力和带动力。

国有大中型企业尤其是优势企业,宜于实行股份制的,要通过规范上市、中外合资和企业互相参股等形式,改为股份制企业,发展混合所有制经济,重要的企业由国家控股。

十六届三中全会
(2003年)

坚持公有制的主体地位,发挥国有经济的主导作用。积极推行公有制的多种有效实现形式,加快调整国有经济布局和结构。

要适应经济市场化不断发展的趋势,进一步增强公有制经济的活力,大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式。

十八届三中全会
(2013年)

积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体。

基本经济制度上的理论突破加速了混改政策的出台。十八届三中全会之前,市场上虽然已经存在着大量以上市公司为代表的“混合所有制企业”,部分非上市的国企也在产权交易市场进行股权增资和转让的操作,但在中央层面缺乏鼓励性的混改政策指引,企业的改革热情不高,力度不足。政策完善后,国企混改热情高涨,力度也逐步加大。

混合所有制改革政策配套进一步完善

企业实操提示
企业实操提示

截至2019年6月底,中央已经出台了四个国企混改“意见”类文件,其中的核心政策是2015年9月国务院印发的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》。该文件对国企发展混合所有制经济的基本原则、主要任务、推进方式、操作规则、环境营造、组织实施等做出了详细的规定。

《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》

  • 2015年9月国务院印发。
  • 国企混改根本指导意见,共29条,对混改原则、分类分层进行混改等作出了详细的要求。

《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》

  • 2015年10月,发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、国资委联合印发。
  • 共18条,对引资原则、合作领域、引资程序、决策程序进行了框架性的规定。

《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》

  • 2016年8月,国务院国资委、财政部、证监会联合印发。
  • 对试点原则、试点企业条件、员工入股的范围、价格,入股后的股权管理等做了详细规定。

《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》

  • 2017年11月,发改委、财政部、人社部、国资委等八部委联合印发。
  • 共9条,对资产定价机制、劳动关系、土地处置、员工持股、工资总额管理等做了详细规定。

 


《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》对混改的要求、原则、范围和层次

做出了详细的指引

1. 总体要求

对改革的出发点和落脚点、改革的原则进行了界定。改革原则包括:政府引导,市场运作;完善制度,保护产权;严格程序,规范操作;宜改则改,稳妥推进。

2. 分类推进国有企业混合所有制改革

对主业处于充分竞争行业和领域、主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业、公益类国有企业的混改方式进行了规定。

3. 分层推进国有企业混合所有制改革

对子公司、集团公司、地方国企的混改范围进行了规定。

4. 鼓励各类资本参与国有企业混合所有制改革

鼓励非公有资本、支持集体资本、有序吸收外资参与国企混改;推广PPP模式;鼓励国有资本如非国企;员工持股;探索优先股和国家特殊管理股。

5. 建立健全混合所有制企业治理机制

确立和落实企业市场主体地位;健全混合所有制企业法人治理结构;推行混合所有制企业职业经理人制度。

6. 建立依法合规的操作规则

规范操作流程和审批程序;健全国有资产定价机制;加强监管。

7. 营造国有企业混合所有制改革的良好环境

加强产权保护;健全多层次资本市场;完善支持国有企业混合所有制改革的政策;加快建立健全法律法规制度。

8. 组织实施

建立工作协调机制;加强混合所有制企业党建工作;开展不同领域混合所有制改革试点示范;营造良好的舆论氛围。

 

在混改的具体操作上,央企混改平台需要按照集团层面出台的更为具体的混改政策实施混改,此外也需要参考行业主管部门的政策。如根据国家电改政策,电网领域的混改主要聚焦于增量输配电领域。不同模式,不同类型公司的混改也需要满足不同的监管要求。

中央通过试点推动混改

中央对混改的实施高度重视。2016-2019年《政府工作报告》中的国资改革章节均对混改提出总体要求。发改委、国资委也多次召开会议对混改做出具体安排。在具体举措上,中央主要通过开展试点的方式推进企业的混改工作。2014年7月国资委“四项改革”试点就包括混改的相关内容。截止目前,中央已陆续推出四批混改试点,共有210家企业入围,其中绝大多数为央企子公司。试点之外的央企也积极选择子公司开展混改。在项目展示上,上海联合产权交易所和北京产权交易所均开设了央企混改专区,集中展示央企混改项目。

中央通过开展试点推动混改

时间

试点名称

详情

2014年7月

“四项改革”试点

§中国医药集团、中国建筑材料集团开展混改试点。

2016年2月

“十项改革”试点

§提出在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域开展混合所有制改革试点。提出开展员工持股试点。

2016年7月

第一批混改试点

§确定第一批混改试点企业9家,包括中国联通、东航、南方电网等。

2016年12月

中央企业子企业员工持股试点

§确定10家央企的三级单位开展员工持股试点,包括中铁工程设计咨询集团、欧冶云商、中国茶叶、中节能大地环境修复等。

2017年4月

第二批混改试点

§确定10家第二批混改企业,包括中金珠宝、中粮资本等。

2017年11月

第三批混改试点

§确定31家第三批混改试点企业,其中中央企业子企业10家,地方国有企业21家。

2019年5月

第四批混改试点

§确定第四批试点企业共160家,其中中央企业系统107家,地方企业53家。

注:根据媒体公开报道整理。

混改进展迅速,混改模式纷呈

发改委和国资委披露的数据显示,近年来央企的混改项目规模较大,增长迅速。国资委数据显示,2016年央企新增混改项目数同比增长45.6%;2017年央企新增混合所有制企业超过700户,引入社会资本超过3386亿元;2018年,央企和地方企业又新增了2880户混合所有制改革的企业。

央企所有者权益的结构数据也体现出混改的进展。国资委数据显示,2017年底中央企业所有者权益总额17.62万亿,其中引入社会资本形成的少数股东权益5.87万亿,占比33%。2018年底,所有者权益是19.9万亿,少数股东权益为7.2万亿,占比达到36%。国资委称少数股东权益中大部分是混合所有制改革引入各类社会投资者的权益。2013-2017年,民营资本参与中央企业混改的投资金额超过1.1万亿元。

产权交易所披露的数据也印证了混改的进展。中国产权协会披露的数据显示,2017年社会资本通过产权交易市场以股权受让方式参与的国有企业混改项目889宗,交易额合计981.6亿元。社会资本(含外资)以增资方式参与国有企业混改项目202宗,交易额合计770.9亿元。全年通过产权流转或增资方式完成的混改项目1150宗,合计金额1882亿元。

央企主要通过增资扩股或存量股转让的方式完成混改,部分混改方案中两种模式兼具并在此过程中引入员工持股激励计划。增资扩股能够放大国有资本的撬动作用,成为主流混改模式。由多家央企发起设立的中国国有企业结构调整基金(基金总规模3500亿元,首期募集资金1310亿元)也成为一支重要的市场力量,目前已经参与了中国联通、中粮资本、华能资本等多个混改项目。

部分央企混改案例

注:根据媒体公开报道整理。募集金额如无特殊说明均为人民币。新进战略投资者家数不包括员工持股方案。

未来展望

展望未来,央企混改将逐渐扩大范围,改革的力度也将进一步深化,主要体现在如下几个方面。

民企和外资将更多地参与央企混改。虽然已有多个央企在混改中引入了民企和外企,但其持股比例仍然较低,多个央企混入的仍是国资背景的投资者。政府一直鼓励民企和外资参与国企混改,随着政府和企业对“所有制中立”和“竞争中性”概念的理解进一步深化,以及中国对外开放的力度的加大,我们将看到更多民企和外资参与央企的混改。

央企将更多地参与民企混改。目前已完成的混改案例中,央企混入民营资本或国资占主流,民企混入国资的案例较少。虽然2018年部分上市民企引入了国资背景的股东,但其主要目的是为了解决短时期的资金压力,而非业务上的协同与合作。混改是双向的,中央文件中明确指出鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业,目前市场上也开始出现以业务协同为基础的民企引入国资“反向混改”案例,未来将成为一个重要的改革方向。

央企与地方国企在股权层面的合作将进一步深化。2018年以来,已经有多家A股上市公司的实控人由地方国资委变更为国务院国资委,典型案例包括宝武钢铁整合马钢股份,中铝整合云铝股份和驰宏锌锗,招商局集团在辽宁整合港口企业,华润在天津、上海和山西参与多家地方国企的混改。

央企的混改审批流程将进一步简化,混改审批时限将缩短。根据最新的《国务院国资委授权放权清单(2019年版)》,央企获得了审批所属企业混改方案的权限,还获得了资产重组、股权管理等领域的多项自主权,这将进一步提高改革决策和实施的效率。

联系我们

陈静

中国国企业务主管合伙人 , 普华永道中国

电话: +[86] (10) 6533 2067

关注我们